Con un cierto retraso, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIBG), incorporó a España en la corriente de fortalecimiento del “derecho a saber” que ya se había extendido en numerosos países de nuestro entorno. Y lo hace a través de dos vías: mediante el establecimiento de la obligación de publicar en los correspondientes sedes electrónicas o páginas web determinada información (las exigencias de publicidad activa enumeradas en los artículos 6 a 8 LTAIBG), y a través del reconocimiento de un derecho general de acceso a la información pública cuya titularidad se atribuye a “todas las personas” (art. 12 LTAIBG).
Ahora bien, en lo que a los Parlamentos concierne, no puede ciertamente afirmarse que la aprobación de la LTAIBG haya supuesto el estallido de un trueno en un cielo sereno. Al fin y al cabo, la instauración en sede parlamentaria de cierto grado de apertura ha sido un elemento consustancial al modelo mismo de democracia propio de nuestro entorno. Así es; frente a la opacidad característica de la Monarquía Absoluta (arcana imperii), la publicidad se configuró desde el inicio como el principio organizativo de los Estados de Derecho con forma parlamentaria, asumiéndose pronto como un elemento obligado respecto del poder legislativo: la apertura a la opinión pública de los debates parlamentarios está, ciertamente, en el origen mismo del Estado surgido de las cenizas del Antiguo Régimen.
La transparencia, sin embargo, va más allá de las tradicionales manifestaciones de la publicidad parlamentaria, la cual, en cuanto “exigencia del carácter representativo de las Asambleas en un Estado democrático mediante la cual se hace posible el control político de los elegidos por los electores”, ha ofrecido habitualmente “dos vertientes: una, la publicidad de las sesiones; otra, la publicación de las deliberaciones y de los acuerdos adoptados” (STC 136/1989, FJ 2º). Pues ahora se proyecta también a las citadas obligaciones de publicidad activa y a un derecho de acceso que, en principio, se extiende generalizadamente a “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de [esta Ley] y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones” (art. 13 LTAIBG). Bajo este prisma, la transparencia se muestra como la última fase en la evolución natural del clásico principio de publicidad parlamentaria.
Sin embargo, como adelantábamos, en este proceso de adaptación del tradicional principio a la época contemporánea no puede considerarse que la LTAIBG haya entrañado una radical innovación, toda vez que su artículo 2.1 f) sujeta al Congreso de los Diputados y al Senado a la legislación de transparencia, si bien solo “en relación con sus actividades sujetas a Derecho administrativo”, y extiende dicha vinculación a “las instituciones autonómicas análogas”. Es cierto que, con esta decisión, la LTAIBG se alinea con la previsión del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos, de 18 de junio de 2009, en cuyo artículo 1 se consideran “autoridades públicas” a los efectos del Convenio los organismos legislativos y autoridades judiciales, “en cuanto realizan funciones administrativas según la normativa nacional propia”; pero no es menos verdad que el propio Convenio reconoce la posibilidad de que los Estados extiendan el acceso en lo concerniente “al resto de sus actividades”.
Comoquiera que sea, a las actividades sujetas al Derecho administrativo se ciñen las exigencias de transparencia que penden sobre las asambleas legislativas según la LTAIBG, y que se proyectan esencialmente a cuestiones atinentes a materia de personal, administración y gestión patrimonial, que son los actos cuyo conocimiento el artículo 1.3 a) LJCA atribuyen a este orden jurisdiccional. No obstante, como acertadamente se ha señalado, parece que no hay inconveniente en asumir una interpretación amplia del precepto e incluir en esta categoría a los actos de gestión y control del gasto.
Por su parte, las leyes autonómicas aprobadas en desarrollo de la LTAIBG adoptan una diferente formulación de la esfera material en que sus respectivos Parlamentos quedan vinculados a las mismas. Así, en algunos casos la actividad parlamentaria resulta sujeta “en lo que afecta al ejercicio de sus funciones de carácter administrativo” (art. 3.2 de la Ley 1/2014 de Andalucía y art. 5.2 Ley 12/2014 de Murcia); formulación que permitiría incluir la actividad auxiliar regulada por el Derecho laboral y el Derecho privado3. Otras leyes autonómicas se inclinan por explicitar los concretos ámbitos materiales sujetos [“personal, bienes, contratación y subvenciones” en el art. 4.2 de la Ley 8/2015 de Aragón; “en todo caso…personal y contratación”, según el art. 3.1 d) de la Ley 1/2016 de Galicia].
Pero incluso en relación con este limitado ámbito material de aplicación de la legislación de transparencia hay alguna garantía prevista en la misma que, lisa y llanamente, no se aplica a las instituciones parlamentarias, a saber, la posibilidad de recurrir a las autoridades independientes de control antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en caso de denegación de las solicitudes de acceso a la información (arts. 23.2 y Disposición adicional cuarta LTAIBG).
La razón de que se excluyan las funciones genuinamente parlamentarias de las exigencias de la LTAIBG y de que se impida el recurso a las autoridades independientes obedece, casi con total seguridad, a la pretensión de salvaguardar la autonomía de los Parlamentos en este ámbito. Respeto de la autonomía que se proyecta expresamente en la Disposición adicional octava LTAIBG, que establece que “el Congreso de los Diputados, el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas regularán en sus respectivos reglamentos la aplicación concreta de las disposiciones de esta Ley”.
Y, consecuentemente con esta disposición, la mayoría de las leyes autonómicas dejan expresamente a salvo la autonomía reglamentaria en lo concerniente a la determinación de la aplicación efectiva de la legislación de transparencia a la correspondiente Asamblea legislativa4. Alguna singularidad presenta sobre el particular la Ley 19/2014 de Cataluña, toda vez que enumera las concretas tareas que ha de desempeñar el Parlamento a tal objeto –incluyendo un sistema de garantías propio, que ha de contar con un órgano de reclamación- e, incluso, le fija un plazo para acometer las pertinentes modificaciones normativas (Disposición adicional quinta). Una recepción matizada de la autonomía parlamentaria que ha servido claramente de modelo de la Ley 2/2015 de la Comunidad Valenciana (Disposición adicional cuarta).
El desarrollo de estas previsiones legislativas por parte del Reglamento de las respectivas Cámaras ha sido asimismo dispar. La tendencia mayoritaria ha sido reconocer la vigencia del principio de transparencia más allá de los limitados contornos exigidos por la LTAIBG, remitiendo a las Mesas la adopción de las medidas precisas para hacerlo efectivo (así, por ejemplo, el art. 66 bis del Reglamento del Parlamento andaluz, el art. 210 del Reglamento del Parlamento canario o el art. 109 del Reglamento del Parlamento vasco). En contraste, el Reglamento del Parlamento catalán aborda con detalle el tratamiento de la cuestión, dedicando en su totalidad el Título VI a la transparencia. Resulta reseñable que el Reglamento optase por otorgar la competencia para resolver las reclamaciones en materia de derecho de acceso, mediante Convenio, a la autoridad independiente de control (art. 219); Convenio que, sin embargo, aún no se ha suscrito, por lo que la tarea sigue desempeñada por el órgano propio de la Cámara (véase la Resolución 46/2018 de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública).
Una cuestión estrechamente relacionada con la que nos ocupa es la de determinar si los parlamentarios pueden acudir a las autoridades de control de la transparencia cuando ven denegada su pretensión de información en el desempeño de su tarea de control del gobierno. Interrogante que se suscita desde el momento en que la Disposición adicional primera LTAIBG, en su segundo apartado, establece que se regirán por su normativa específica las materias que tengan un régimen específico de acceso a la información. Pues bien, a juicio del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, los cargos públicos representativos tienen a su disposición dos vías alternativas para canalizar las peticiones de información a sus correspondientes gobiernos. De una parte, en su condición de cargo público, a través de las disposiciones previstas al respecto por el Reglamento parlamentario, en las que se plasmaría el derecho fundamental ex art. 23 CE y, consecuentemente, permitiría acudir al procedimiento preferente de tutela de los derechos fundamentales y, en última instancia, interponer el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. De otro lado, y para el caso de que no se haya optado por la anterior vía, pueden ejercitar el derecho de acceso a la información pública regulado en la legislación de transparencia, en cuyo caso, obviamente, podría interponerse ante el Consejo la correspondiente reclamación (Resolución 96/2016). Ahora bien, una vez que el parlamentario ha optado por una de las dos vías, esta decisión le vincula en lo sucesivo, debiendo atenerse al régimen de recursos propio del bloque normativo elegido.